Του Παναγιώτη Καρκατσούλη
Το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών, μια ανεξάρτητη δεξαμενή σκέψης με αξιόλογη ερευνητική και μελετητική παρουσία, παρουσίασε τον Δείκτη Νομοθετικής Ποιότητας. Πρόκειται για μια σημαντική ερευνητική καινοτομία. Ο Δείκτης μπορεί να αποτιμήσει την ποιότητα των νόμων σύμφωνα με τα κριτήρια της καλής νομοθέτησης, του επιστημονικού κλάδου ο οποίος, εδώ και τριάντα χρόνια, συστηματοποιεί και αξιολογεί τη νομοθετική ύλη.
Από τα ευρήματα της έρευνας που είναι πολλά και σημαντικά θα σχολιάσω, στη συνέχεια, ορισμένα τα οποία έχουν ιδιαίτερη σημασία για την ποιότητα της διακυβέρνησής μας.
Εύρημα πρώτο
« Ένας πολίτης για να καταφέρει να διαβάσει το σύνολο της μεικτής νομοθέτησης (κυρώσεις διεθνών συμφωνιών και συμβάσεων καθώς και εθνικοί νόμοι), για το 2018, χρειάζεται να διαβάζει κατά μέσο όρο 26 σελίδες κάθε ημέρα για έναν χρόνο».
Άρα, ο μέσος πολίτης δεν διαβάζει και, συνεπώς, δεν γνωρίζει τι απαγορεύεται και τι επιτρέπεται. Η άγνοιά του όχι μόνον επιτρέπεται αλλά συγχωρείται, κιόλας. Ο πολίτης αυτός χειραγωγείται εύκολα από παντοειδή συμφέροντα.
Ο νομοθετικός πληθωρισμός έχει, από μακρού, επισημανθεί ότι απειλεί στον πυρήνα του το κράτος δικαίου. Πολλές χώρες έχουν δοκιμάσει να τον περιστείλουν, θέτοντας «κατώφλια» και «φίλτρα» σε ρυθμίσεις που πρόκειται να αναχθούν σε τυπικούς νόμους. Μεταξύ των πολύ γνωστών είναι το αγγλικό «one in, one out», δηλαδή, για κάθε καινούριο νόμο ο προτείνων υπουργός θα πρέπει να αποσύρει έναν άλλον που ήδη υπάρχει. Στην χώρα μας, οι κωδικοποιήσεις που έχουν αποτελέσει ένα δόκιμο εργαλείο συστηματοποίησης και αποκάθαρσης της νομοθετικής ύλης είναι ελάχιστες. Χρέος της κυβέρνησης είναι να οργανώσει, επιτέλους, ένα εθνικό πρόγραμμα κωδικοποιήσεων και χρησιμοποιώντας τις σύγχρονες τεχνολογίες να αποκαθάρει, τάχιστα, τη νομοθετική ύλη, αρχίζοντας από νευραλγικά πεδία πολιτικής, όπως είναι η φορολογία, η ανάπτυξη και η πολιτική προστασία.
Εύρημα δεύτερο
«Ο αριθμός των τροπολογιών που έγιναν δεκτές, το 2018, είναι 248, κάτι που σημαίνει πως ψηφίστηκαν κατά μέσο όρο, 5 τροπολογίες ανά νόμο. Απ’ αυτές, 85% είναι άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου και 72% εκπρόθεσμες.
Τούτο σημαίνει ότι ο γενικός κανόνας δικαίου που πρέπει να είναι η σταθερή επιδίωξη της νομοθέτησης, υποκαθίσταται από την εξαίρεσή του, τις τροπολογίες. Η έκταση του φαινομένου είναι ανησυχητική, αφού, πλέον, όλοι οι νόμοι και ένα τρίτο των κυρώσεων περιέχουν τροπολογίες. Δεν απέχει πολύ από την αλήθεια η διαπίστωση ότι η νομοθέτηση γίνεται, κυρίως, μέσω των τροπολογιών. Το πελατοκεντρικό πολιτικό σύστημα χρησιμοποιεί την εξαίρεση-που είναι αναπόφευκτη σε οιοδήποτε κοινωνικό σύστημα- για να βιάσει τον κανόνα. Μάλιστα, η παραβίαση γίνεται με επίκληση της τυπικής συνταγματικής νομιμότητας και του κανονισμού της Βουλής (interna corporis), αφού η πλειοψηφία συνεχίζει να τα ερμηνεύει κατά το δοκούν. Επείγει η αλλαγή του κανονισμού της Βουλής μέσω του οποίου θα γίνει αυστηρότερη η αποδοχή των τροπολογιών (π.χ. απαιτούμενη πλειοψηφία 3/5) και η ένταξή τους σε τακτή διαδικασία (πχ, οι τροπολογίες να συζητούνται σε ειδική προς τούτο συνεδρίαση δύο φορές τον χρόνο).
Εύρημα τρίτο
«Ο αριθμός των εξουσιοδοτήσεων για Υπουργικές Αποφάσεις, στο σύνολο της νομοθέτησης του 2018 ήταν 1.110 ή 14 ανά νόμο/κύρωση».
Το ότι δεν νομοθετεί η Βουλή αλλά η κυβέρνηση έχει, προ πολλού, επισημανθεί ως de facto αλλοίωση του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος. Οι υπουργοί νομοθετούν δίνοντας εξουσιοδότηση στους εαυτούς τους να ρυθμίζουν θέματα που θα επρεπε να συζητούνται και να αποφασίζονται από τους βουλευτές στο Κοινοβούλιο. Η επικράτηση διχαστικών λογικών, κατα την τελευταία δεκαετία, απαξίωσε έτι περαιτέρω τον ρόλο του βουλευτή, ο οποίος περιχαρακωμένος στην κομματική γραμμή, αδυνατεί να ανταποκριθεί στοιχειωδώς στις συνταγματικές υποχρεώσεις του. Αυτή την πρακτική ευτελισμού του Κοινοβουλίου μπορεί να περιορίσουν τόσο ο Πρωθυπουργός όσο και ο Πρόεδρος της Βουλής.
Εύρημα τέταρτο
«Οι 6 στους 10 νόμους του 2018 τροποποιούν άλλους νόμους που τέθηκαν σε ισχύ είτε το ίδιο έτος είτε τα 3 τελευταία έτη».
Η έλλειψη στρατηγικού σχεδιασμού της δημόσιας διοίκησης, η πάγια αδυναμία των ελληνικών κυβερνήσεων και του Κοινοβουλίου να προγραμματίσουν το νομοθετικό έργο οδηγεί σ’ ενα ατελείωτο ράβε-ξήλωνε, το οποίο καταλύει την ασφάλεια δικαίου και αποθαρρύνει κάθε οικονομική δραστηριότητα η οποία θέλει ένα σταθερό ρυθμιστικό περιβάλλον για να τελεσφορήσει. Οι νόμοι μετατρέπονται από μέσα κοινωνικής ευταξίας σε εργαλεία πολιτικής και κοινωνικής χειραγώγησης. Θυσιάζονται στις επικοινωνικές ανάγκες της συγκυρίας και παίρνουν έναν συμβολικό χαρακτήρα, αφού, εν τέλει, δεν πρέπει να λύνουν προβλήματα αλλά να δίνουν την εντύπωση ότι τα ρυθμίζουν.
Η θέσπιση χρονικών ορίων πριν από την παρέλευση των οποίων δεν θα μπορεί να αλλάξει ένας νόμος όπως και οι τακτές ημερομηνίες εντός των οποίων θα ενεργοποιούνται οι νόμοι, συνιστούν βασικές ενέργειες για να ανακοπεί η συχνή εναλλαγή τους.
Εύρημα πέμπτο
«Κάθε νόμο υπογράφουν, κατά μέσο όρο, 17 αρμόδιοι υπουργοί, υφυπουργοί ή αναπληρωτές υπουργοί, ενώ τον τελευταίο νόμο του έτους (ν. 4587) υπογράφουν 34 αρμόδιοι».
Οι συναρμοδιότητες οι οποίες αυξάνονται όσο μεγαλώνει το κυβερνητικό σχήμα οδηγούν στην περιορισμένη ευθύνη των υπουργών απέναντι στους νόμους που εισηγούνται. Η περιορισμένη «ιδιοκτησία» των υπουργών επί των νόμων, όμως, μειώνει και τον βαθμό εφαρμογής τους, αφού η ευθύνη γι’ αυτό, μετακυλίεται από τον έναν στον άλλον. Μόνον η αποκάθαρση των αρμοδιοτήτων και η άρση των επικαλύψεων θα οδηγήσει σ’ ενα καθαρό πεδίο πολιτικής ευθύνης του υπουργού που τον χειρίζεται.
Εν κατακλείδι, το κράτος δικαίου στην Ελλάδα πάσχει. Οι χρόνιες παθογένειες που αποτυπώνονται και στη χρονιά που ερευνήθηκε, το 2018, συναντούν νέες, εξαιρετικά επικίνδυνες, που οδηγούν τη νομοθέτηση και τη Δημοκρατία σε επικίνδυνες ατραπούς.
Η κατάσταση, όμως, μπορεί να αναστραφεί. Υπάρχει, σήμερα, πολλή περισσότερη απ’ ότι στο παρελθόν γνώση και τεχνικές δυνατότητες για να άρουμε τις παθογένειες και να δημιουργήσουμε καλούς νόμους.
Κυβέρνηση και αντιπολίτευση θα κριθούν από τις επιδόσεις τους σ’ αυτό τον δύσκολο αλλά ωραίο αγώνα. Εν τέλει, μέσα από την βαθειά του κρίση το κράτος δικαίου μπορεί και πρέπει να ξαναγεννηθεί.
Ο Παναγιώτης Καρκατσούλης είναι Πρόεδρος του Ινστιτούτου Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών
