Του Πααναγιώτη Καρκατσούλη
Μια πλήρη δεκαετία κρατεί η συζήτηση περί μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα. Μέσα σε μια αχλύ σύγχυσης, αντιφάσεων και παρανοήσεων, ο μέσος Έλληνας διάκειται αρνητικά απέναντι στις «μεταρρυθμίσεις». Βασικός λόγος, γι’ αυτό, είναι η δυσφήμιση της έννοιας από την Τροϊκα των δανειστών. Στην προσπάθειά τους να εξωραϊσουν τα άγρια μέτρα λιτότητας που επέβαλαν στη χώρα μας τα βάφτισαν ως μεταρρυθμίσεις. Έτσι, όταν ο Έλληνας ακούει «μεταρρύθμιση στο ασφαλιστικό» ξέρει ότι αφορά είτε την περικοπή της σύνταξής του είτε τη αύξηση των εισφορών του.
Και, βεβαίως, είναι άλλο πράγμα να πρέπει να πληρώσει παραπάνω η να στερηθεί, ελπίζοντας ότι κάποιος από τους πρωταρχικούς κανόνες της οικονομικής η κοινωνικής εκμετάλλευσης θ’ αλλάξει προς το καλύτερο γι’ αυτόν κι άλλο να βλέπει ότι ο ίδιος γίνεται, απλώς, πτωχότερος, ενώ το «σύστημα» δεν αλλάζει.
Από την άλλη υπάρχουν ακαδημαϊκοί, πολιτικοί και ενεργοί πολίτες που προτείνουν και κάποιοι, ελάχιστοι, προωθούν μεταρρυθμίσεις που υπηρετούν στόχους κοινωνικής δικαιοσύνης και συνοχής. Ενω, όμως, πολλοί είναι εκέινοι που μιλούν ή εξαγγέλουν μεταρρυθμίσεις, αυτές παραμένουν ένα desideratum. Οι κυβερνήσεις απέρχονται παρουσιάζοντας, συνήθως, έναν κατάλογο μεταρρυθμίσεων που δεν πρόλαβαν να κάνουν ενώ, πάντα, έχουν κάνει περισσότερες από τους αντιπάλους τους.
Υπάρχουν, επίσης, πολλοί που μιλούν και γράφουν για το «βαθύ» κράτος. Πρόκειται για μια απλοϊκή περιγραφή του γραφειοκρατικού συστήματος το οποίο λειτουργεί, εδώ και δεκαετίες, στο πλαίσιο μιας κουλτούρας φορμαλισμού, καχυποψίας και πελατεισμού και στο οποίο πολλοί αρέσκονται να αποδίδουν μεταφυσικές ικανότητες. Παρουσιάζουν το «βαθύ κράτος» ως ένα άλλο τέρας του Λοχ Νες το οποίο είναι άτρωτο ανά τους αιώνες.
Όλα τα προηγούμενα παραπέμπουν στην έλλειψη μιας διοικητικής τεχνογνωσίας που θα μας επέτρεπε να γνωρίζουμε πότε οι μεταρρυθμίσεις είναι όντως μεταρρυθμίσεις, πότε γίνονται και πότε απλώς προπαγανδίζονται. Αυτή την τεχνογνωσία δεν την διαθέτουμε. Όπως δεν διαθέτουμε και τεχνογνωσία βαλλιστικών πυραύλων.
Μαζί με την έλλειψη τεχνογνωσίας θα πρέπει να συνεκτιμηθεί και η αρνητική κουλτούρα μας απέναντι στις μεταρρυθμίσεις.
Σκοπός του άρθρου μας είναι να δώσουμε ένα πολύ αδρό περίγραμμα της λεγόμενης «πολιτικής οικονομίας των μεταρρυθμίσεων», δηλαδή, του κλάδου της διοικητικής επιστήμης που εμβαθύνει στα δύο προηγούμενα θέματα: Αφ’ ενός, παροχετεύει διοικητική γνώση για το πως σχεδιάζονται και υλοποιούνται οι μεταρρυθμίσεις και, αφ’ ετέρου, μας πληροφορεί για καλές πρακτικές που επηρέασαν και μετέστρεψαν μια αρνητική έναντι των μεταρρυθμίσεων κουλτούρα σε θετική.
Αντικείμενο της πολιτικής οικονομίας των μεταρρυθμίσεων αποτελεί όχι μόνον η διατύπωση κανόνων επιτυχίας των μεταρρυθμίσεων αλλά και η μελέτη των εξαιρέσεων και των ειδικών συνθηκών, ακόμη και των ατυπικοτήτων, που επέτρεψαν την πραγμάτωση των μεταρρυθμίσεων.
Επτά παράγοντες εμποδίζουν τις μεταρρυθμίσεις να γίνουν όταν και όπως πρέπει:
1. Η ύπαρξη συγκρούσεων μεταξύ των μεταρρυθμιστών και κοινωνικο-πολιτικών ομάδων που μπορούν να αναβάλλουν και να μπλοκάρουν τις μεταρρυθμίσεις, διότι με την διατήρηση του status quo εξυπηρετούνται καλύτερα τα συμφέροντά τους.
2. Η πληροφοριακή/πολιτική/αισθητική επικυριαρχία των προηγούμενων ομάδων επί ευρέων στρωμάτων του πληθυσμού τα οποία στρέφονται κατά των μεταρρυθμίσεων ακόμη κι αν αυτές είναι υπέρ τους. Η γνώση τόσο αυτών των ομάδων όσο και της στρατηγικής τους πρέπει να αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο οιουδήποτε θέλει να επιχειρήσει με επιτυχία μεταρρυθμίσεις.
3. Θετική παράμετρος για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων είναι η εντολή του εκλογικού σώματος στην πολιτική ηγεσία για αλλαγές. Αυτή η εντολή, όμως, δεν δίδεται εφ’ άπαξ και καθόλου δεν σημαίνει ότι κάποιοι εξουσιοδοτούνται να κάνουν τις μεταρρυθμίσεις επειδή «ξέρουν». Σήμερα, αποτελεί τμήμα της γνώσης μας για τις μεταρρυθμίσεις το ότι αυτές σπανίως επιτυγχάνουν «από τα πάνω». Κατ’ εξαίρεση, οι επιβαλλόμενες εκ των άνω μεταρρυθμίσεις μπορεί να νομιμοποιηθούν μόνον, εάν αποδώσουν ορατά οφέλη σε σύντομο χρονικό διάστημα (κάτι, όμως, που σπανίως συμβαίνει με τις δομικές μεταρρυθμίσεις).
4. Η σημασία της επικοινωνίας με κοινωνικές ομάδες που επηρεάζουν/επηρεάζονται από τις μεταρρυθμίσεις είναι απολύτως αναγκαία, μετά τις εκλογές, διότι έτσι αποσαφηνίζεται το «κόστος ευκαιρίας». Οριοθετείται, δηλαδή, ποιά κοινωνική ομάδα πρέπει να καταβάλλει ποιό κόστος και ποιά επωφελείται τι. Για να υπάρξει μια αξιόπιστη εκτίμηση του κόστους ευκαιρίας πρέπει να προϋπάρχει μια στιβαρή έρευνα και ανάλυση του πεδίου και των μέτρων πολιτικής. Η έρευνα και ανάλυση του κόστους ευκαιρίας πρέπει να διεξάγεται από πολιτικά ουδέτερο και ανεξάρτητο φορέα, ο οποίος να απολαμβάνει της εμπιστοσύνης των περισσότερων πολιτικών κομμάτων/παρατάξεων.
5. Η κοινωνική διαβούλευση σε όλα τα στάδια των μεταρρυθμίσεων δεν πρέπει να υποκαθίσταται από φορμαλιστικές και ατέρμονες διαβουλεύσεις με εμπλεκόμενες κοινωνικές ομάδες που μπορεί να λειτουργήσουν εις βάρος της αποτελεσματικής λήψης αποφάσεων. Επιτυχημένη ηγεσία υπάρχει όταν καταφέρνει να να ενσωματώσει στο κυβερνητικό σχέδιο μεταρρυθμίσεων τα αιτήματα όσο το δυνατόν περισσότερων κοινωνικών ομάδων.
6. Οι μεταρρυθμίσεις είναι χρονοβόρες. Ο μέσος χρόνος υλοποίησης και απόδοσης ουσιαστικών αποτελεσμάτων μιας δομικής μεταρρύθμισης στις χώρες μέλη του ΟΟΣΑ εκτιμάται σε δύο χρόνια. Ανά περίπτωση, ο χρόνος ωρίμανσης των μεταρρυθμίσεων μπορεί να μικραίνει, αν και απαιτείται πολύ μεγαλύτερος χρόνος για να ωριμάσει στην κοινωνική συνείδηση μια μεταρρύθμιση απ’ ότι απαιτείται για να υλοποιηθεί. Συχνά, ωστόσο, οι μεταρρυθμίσεις προκαλούνται από μικρές αλλαγές που δημιουργούν αθροιζόμενες δυναμική για μεγάλες, ποιοτικές αλλαγές. Η ωριμότητα του πεδίου πολιτικής ή του επιπέδου διακυβέρνησης στο οποίο θα επιχειρηθούν οι μεταρρυθμίσεις είναι καθοριστική για την επιτυχία τους.
7. Βασικός όρος των μεταρρυθμίσεων είναι να διατηρηθεί η συνοχή της πλειοψηφούσας παράταξης. Στην περίπτωση διαφοροποιήσεων ή κραδασμών βουλευτών της πλειοψηφίας εκπέμπεται σύγχυση και ασάφεια που επηρεάζει αρνητικά την πορεία των μεταρρυθμίσεων. Γι’ αυτό, ο ρόλος της ηγεσίας της παράταξης είναι καθοριστικός τόσο για την συνοχή της όσο και για την επιτυχία των μεταρρυθμίσεων.
Δεν χρειάζεται, λοιπόν, ιδιαίτερη γνώση για να καταλάβει κανείς ότι οι μεταρρυθμίσεις που επιβλήθηκαν χωρίς διαβούλευση και συναίνεση και μάλιστα ορισμένες, στη συνέχεια, κηρύχθηκαν αντισυνταγματικές, (βλ. ασφαλιστικό, άδειες καναλιών κλπ) έχουν απορριφθεί στην κοινωνική συνείδηση ως τέτοιες. Επειδή, όμως, οι αλλαγές τόσο σ’ αυτά τα πεδία όσο και σ’ όλα τα επίπεδα οργάνωσης και λειτουργίας του κράτους επείγουν, θα ήταν σκόπιμο η κυβέρνηση να εξέταζε τις παρεμβάσεις της λαμβάνοντας υπόψη και τα συμπεράσματα από την πολιτική οικονομία των μεταρρυθμίσεων.
